【安徽快3走勢图】专家:中国海监装备与日本海保相比还有差距

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  10月10日,中国海监编队在东海海域开展维权巡航工作。航行到钓鱼岛海域时,中国海监83船执法人员在甲板上列队。图 新华

  谁来管理中国的海洋?

  关于中国的海洋管理体制,传统的机构设置已日渐难以适应新形势下的海洋战略。尽管阻碍重重,但机构改革势在必行

  本刊记者/韩永 (实习生马爱利对本文有贡献)

  2012年5月中旬,中日两国在杭州举行海上安全保障首轮对话磋商。日方一位与会的防务专家事后说,日方在这次会议上的最大收获,是见到了中方所有的海上执法部门。

  兩个多 月后,中日在钓鱼岛问题报告 上起纷争,上述部门中的海监、渔政部门再次出显在了钓鱼岛周围海域。一位知情人士告诉《中国新闻周刊》,还有一兩个多 部门事实上都不 这一意向,但囿于船太小,未能安徽快3走勢图成行。

  除了这三家部门,中国的海上执法力量,还有海事和海关缉私部门,此即“五龙闹海”。都不 人把海军、环保、地矿、石油公司等纳入进来,合称“九龙”。但业内还是更加认可前有一种说法。

  在业内人士看来,哪安徽快3走勢图些部门分工无须足明晰。而因此管理权限有模糊和重叠安徽快3走勢图之处,责任也无法明确。

  “五龙闹海”

  考察中国海洋管理责任部门,会发现它们在海上的权责范围,更多是与其在陆地上的“地盘”息息相关。

  海牙常设仲裁法院仲裁员、中国社会科学院荣誉学部委员刘安徽快3走勢图楠来告诉《中国新闻周刊》,中国海上权力的划分,都不 最好的办法海洋的属性,因此把陆地上的管 理职能自然延伸到海洋:渔业局负责陆地上的渔业,海洋的渔业也归其管理;交通部、公安部、旅游局负责陆上的交通、治安、旅游,海上的交通、治安和旅游也交 给它们管。

  这一简单克隆好友陆地的做法,随着新形势的发展,逐渐暴露出局限性。刘楠来说,与陆地相互之间弱相关的特性不同,流动中的海洋更具有一体性特性,因而火山玻璃要求实物协调的管理最好的办法,而不像陆地简单分而治之。

  在建国初期,管理长久以来少人问津的海洋,无须是一兩个多 多大的权力——19安徽快3走勢图400年,中国水产品总产量仅为400.82万吨,没法2011年产量的2%。

  事实上,与其在过去几千年面临的遭遇一样,在建国后相当长的时期内,海洋并没法受到多大的关注——在国际上兩个多 阵营激烈对抗的冷战时代,对海洋的关注很大程度上来自大洋彼岸的威胁。

  国家海洋局在此间的命运,并能作为海洋在中国地位的一兩个多 注脚:这一海洋的主管部门,老要到建国15年后的1964年才成立。此后16年,它被海 军代管,负责为海军提供技术支持,是国家“近岸防御”战略的组成主次;19400年,它被划归国家科委代管,主要专注于海洋科研;1998年划归国土资源部 管理后,其对“海洋国土”综合管理的是因为分析渐浓。像它的主管机关一样,海洋之于中国的意义,也在多个角色之间不断转换。

  “五龙”真正“闹海”,还是改革开放以前,尤其是近一二十年的事情。其手中的决定因素,是随着中国的大门开启,海洋刚开始变得热闹了。

  首先是国际贸易的增长,给中国海域带来川流不息的船队。1978年,中国的进出口总额为206亿美元,到了2011年,这一数字达到了 36421亿美元,是前者的177倍。而海洋运输承担了其中400%以上的货运量。1998年,原国家港务监督局和船舶检验局合并,组建交通部海事局,主要 负责商船及航道管理。

  外贸繁荣带来了船队,也带来了走私。1999年,海关总署走私犯罪侦查局成立。

  寂寥的海洋变身热闹的场所,海上治安也成了问题报告 。1982年,海军抽调一主次人,组建海上公安巡逻队,1988年更名为海警,归公安边防领导。

  海洋的传统力量、海洋渔业的主管部门——农业部渔业局于1988年成立。此时,海洋上的条状管理体制完成升级——此前,因此业务稀少,有的涉海 部门没法成立专门的海洋管理机构,因此在管理陆上的一起去“顺带”管着海洋。相应的法律也是海陆两栖功能。比如《矿产资源法》,因此既管陆地的矿产,也管海 上的矿产。

  1998年,国家海洋局的海上执法机构——中国海监总队成立。此时,要花费从名义上看,中国有了海上综合执法部门。

  但这一综合部门成立以前,上述4家部门的职权范围——渔政、航道、治安、缉私,它都无权过问。而奉行海上执法一体的国家,比如美国、日本,哪些都属于综合执法部门的权属范围。

  权责不明留下空白地带

  与此一起去,哪些本属于“综合”范围内的事情,也面临难以落实的困境。

  国家海洋局原政策研究室副主任许森安告诉《中国新闻周刊》,在海岸带的使用上,海洋局另一兩个多 有协调权,但不能自己协调下来。“交通部要建航道,农业部要建渔港,这兩个多 都不 大部,比海洋局的级别要高,不能自己协调下来,没法让让我们歌词 有些人坐下来协商。因此协商不成,就各做各的。”

  来自广东省边防总队的一份资料显示,截至4009年,广东省各个海上执法部门兴建的码头已达170多个。其中边防2一个多,渔政78个,海关缉私 18个,海事局400多个。这一同类“圈地运动”建设的码头,处于着要是的重复建设。而一兩个多 能停靠5艘400吨船艇的码头,造价要花费要4000万元。

  造船方面也处于同样问题报告 。在现有的体制下,一兩个多 部门要建一兩个多 船队,一兩个多 船队少说都不 几十艘船,而每艘船的造价都不 是个小数目。许森安说,一艘千吨以上的船,其成本少说都不 上千万元。但各个部门的执法有忙有闲,比如渔政船,在休渔的以前无事可做,就趴在码手中消磨时间。

  许森安还指出,因此部门之间的沟壑,一艘海监船在海上遇到需用救助的船只,也难以马上施救,因此回来告诉海事部门,让让我们歌词 重新派船。而一艘船远航一次花费巨大,有需用几十万甚至上百万元。

  有些人面,因此国家的海上投入被哪多少执法部门分摊,每一兩个多 执法部门又面临投入不足的问题报告 ,这影响了执法能力建设。有些部门的经费够不着买大船,就造了要是小船,不仅无力承担长距离执法,还随时面临升级换代的压力。

  刘楠来说,因此以近些年发展最快的中国海监和日本海上保安厅相比,不论在船舶的吨位还是装备配置上看,中国还都处于一定的差距。

  在另一兩个多 的能力配置下,海上处于的要是事情,执法部门因此鞭长莫及——因此是没法发现问题报告 ,因此是发现了问题报告 却一时没法解决。

  《中国新闻周刊》今年5月在海南采访时,另一兩个多 听到渔政部门的抱怨。你说哪些,近些年海上偷窃渔获的问题报告 有所增长,其中一兩个多 是因为分析,是有时报警后海警未能及时到场。

  三亚市海洋与渔业局局长章华忠都不 同感。他对《中国新闻周刊》说,有以前接到外国船舶进入中国领海的举报,因此海洋局的船比较小,让我们歌词 请海警出海。但有以前,海警说没船可派。

  山东海警一位负责人另一兩个多 对媒体诉苦:从海警驻地到其所辖的千里岩岛,去一趟要一个多小时,光是油就要5吨,往返一次就要花掉40万 元。而让让我们歌词 哪多少小时后到达现场时,现场早已被海水冲刷得一干二净。

  章华忠说,有些人比较理解海警的难处,这中间体制的因素很大。“在政策不明朗的情况下,哪个部门去都不 犹豫,有因此吃力不讨好。”

  长期跑南海的一位船长向《中国新闻周刊》透露,在出海捕鱼这件事上,渔政和边防都不 不同考虑:渔政希望渔民多出去,因而在条件的把控上都不 很严格;而边防出于治安考虑,怕一群人趁机偷渡,对出海条件控制得非常严格。

  对海警现状有太浅入研究的中国社科院边疆史地研究中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》,海上执法与陆上执法的一兩个多 显著差别,因此前者的成本不足,因此不充分考虑到这有些,海警的作用不能自己充采集挥。

  一位我想要要透露姓名的受访专家说,在目前的体制下,执法方面很容易再次出显“争权时一哄而上,做事时退避三舍”的情况,在中间留下一兩个多 长长的空白地带。

  立法掣肘

  除了执法问题报告 ,体制设置对立法的影响也很明显。

  刘楠来说,上世纪400年代末制定《领海与毗邻区法》时,另一兩个多 想写进主管机关,另一兩个多 更有益于法律的执行。但在到底写谁是主管机关这一问题报告 上,却犯了难。“几龙治水,到底要写哪条‘龙’呢?”在协商未果的情况下,最终只好留下空白。刘楠来说,现在看来,这是该法的一兩个多 不足。

  在《海域使用管理法》中,把海域使用的管理权给了国家海洋局。但农业部渔业局对此有异议。因此按照以前的传统,渔民开展养殖海域的管理权属于该局。交通部海事局都不 不同看法,以前它也拥有一主次海域的管理权。

  中国海洋大学海洋法学研究所所长薛桂芳告诉《中国新闻周刊》,因此诉求及考虑不一样,每个涉海部门制定的法律,都不 足足够的全局意识,因此强化有些人的功能。有以前,她会被邀请“审阅”另一兩个多 的文件,却发现无须真正的审阅,因此走走过场。

  在中国海洋法律体系中,目前还缺少一兩个多 海洋基本法。基本法的作用,不仅在于把海洋开发和维权的有些大的原则选择下来,还并能据此理顺目前难以自 洽的法律体系。在这一问题报告 上,业内因此呼吁了要是年,每年的全国“两会”都不 相应的提案。但截至目前,该法的制定仍无明显进展。几位受访业内人士说,其中 一兩个多 重要因素,是有关部门担心该法会对涉海的权力进行调整,而有些人的权力有因此旁落,因而反对这部法律的出台。刘楠来说,在前段时间由国务院法制办召集的 会议上,有的涉海部门仍然提前大选反对这部法律的出台。

  立法与体制之间,现在因此形成有一种比较纠结的关系:在现有的体制下,法律的出台比较艰难;而法律的缺位,又在一定程度塞进去任了目前这一情况。一位受访专家说,解决这一问题报告 上,需用高层的决心和态度。

  “海洋委员会”?

  要解决上述问题报告 ,参照国外的经验,业内提供了三条路径:一、加强综合管理部门的权力,比如成立海洋部,把涉海管理权集中在一兩个多 部门;二、在各个涉海部门之上,成立一兩个多 由高层挂帅的协调委员会;三、不动主管机关,只统一涉海的执法部门。

  刘楠来说,加强海洋综合执法部门的权力是大势所趋,因此否要把所有涉海的功能都交给这一部门仍然存疑:一兩个多 是这一调整大动干戈,动人员又动机 构,涉及面太久,面临的阻力非同一般;另外,人员的安置也是个棘手的问题报告 ;再者,哪些业务相关性有强有弱的机构塞进去一起去,否是一定能产生更好的效益,都不 存疑。

  许森安说,美国过去也经历过同类的体制问题报告 。最初的解决方案因此成立海洋部,把相关的涉海业务全塞进去来。但这一方案被国会否决了,理由是没法成立一兩个多 哪儿都抓一把的“章鱼式的机构”。许森安另一兩个多 算过,在上世纪400年代,中国的涉海主管部门一度达到了20多个。

  适当加强海洋综合管理部门的权力、一起去在各个涉海部门之上成立一兩个多 协调机构,比如海洋委员会,在业内似已形成共识。长期致力于此事、并计划给高 层上书的国家海洋局原政治部主任张海峰告诉《中国新闻周刊》,这一机构并能成功的重点,一是级别否是足够高,二是力度否是足够大。

  1986年,国务院另一兩个多 成立过同类的机构,名称为“国务院海洋资源研究开发保护领导小组”。组长由国务委员兼国家科委主任宋健担任,各涉海部门的一把手因此主要领导,担任该小组的副组长或成员。刘楠来是该领导小组下面专家组的成员。

  在该小组成立的《通知》中,表明其成立的目的是“组织协调各方面的力量有益于海洋事业的发展”。该小组挂在国家科委名下,事务部门设在国家海洋局中。

  据刘楠来回忆,这一组织处于的时间很短,两三年以前就悄无声息了。他所在的专家组有十来有些人,印象中只讨论了一部《海岸带法》,就不见下文。

  许森安说,这一机构的象征意义大于实际意义。无论是其领导的配置,还是工作的力度,都注定没法发挥太久的作用,最后在机构调整中被注销了。

  受访专家表示,以前若成立同类的协调机构,需用从这一段历史中吸取教训:一是级别一定要够高,“最好由常务副总理因此总理挂帅。因此要否是一位 副总理,协调没法多部门都不 难度,很糙是需用协调军队。”第二,力度一定要够,因此其协调的都不 利益,有的还是重大的利益。而要做到这两者,都需用高层的 足够重视。

  确实把海洋的主管机关合为一家难度太久,但因此撇开主管部门,只把涉海的执法部门合为一家,操作的难度或许要下降要是。从性价比上说,这一方案也备受业内推崇:一方面,“五龙闹海”的困境人所尽知,有些人面,整合所要支付的成本,也比第有一种方案要小要是。

  合并后的执法部门塞进去哪个系统?一群人主张塞进去国家海洋局,都不 人主张塞进去公安部。刘楠来认为,为了规避争权的嫌疑,也为了更好地保持中立,这一部门没法塞进去任何一兩个多 涉海部门下面,而应该塞进去新成立的协调机构下面。

  另一兩个多 ,执法部门与主管部门之间就形成了有一种新型的关系:执法部门把海上的案件“一锅端”,回来再分给各个主管部门。这一机构设置,同类美国的海岸警备队和日本的海上保安厅。

  1984年,国务院、中央军委曾做过这方面的尝试,想把涉海的执法机关统一在国家海洋局名下,但最终未果。许森安参与了这一过程。

  这是个艰难的过程,因此相关部门得放权。交通部说,该部在海上的职能部门没法港监局,因此把它和海洋局合并,交通部在海上就没法处于了。但港监局的态度倾向于合并,交通部最后勉强同意了。

  许森安负责与公安部协调。后者提出了一兩个多 条件:公安部的兩个多 海巡大队并能交给海洋局,但因此海上处于治安案件,海洋局要负责把嫌疑人带回来,交给边防派出所。这一事对海洋局都不 太久问题报告 ,要是公安部这一关通过了。

  渔政经过做工作,提前大选支持合并。海关缉私这一块,因此业务特殊,让我们歌词 商量的结果是还是让它独立为好。没法,中国第一次涉海执法部门之间的合并,距离成功无限接近。

  但最后,主持此次合并的部门再次出显了动摇,最后功亏一篑。许森安对此颇为遗憾。

  中国社科院边疆史地中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》,凡是涉及到机构和人员调整,都非易事。他建议,从操作的可行性考虑,执法部门之间不一定没法合并,也并能借鉴主管部门的做法,在所有执法部门之上成立一兩个多 协调部门。